, L' |) t$ m. _. G' T4 E$ ?1 z 但此一政策甫一披露即受到澳门立法会前主席曹其真的质疑。在一篇题为“十八岁与廿一岁”的博文中，曹女士认为，把入职DC年龄提升至廿一岁，有违澳门法律原则和法治精神。尽管笔者未必同意曹女士的这一判断，但曹女士对这一政策的质疑，却提醒我们，“廿一岁”这一新的公共政策，也许并不像起初看上去那样简单、完美。3 b. n" M1 O; \7 r1 N
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公共政策的制定历史告诉我们，一项立意好的公共政策，不一定能够带来预期效果，甚至可能产生令政策制定者预想不到的副作用。如限定最低工资的立法，目的是保护劳工利益，但客观上却可能令雇主减少聘用劳工，从而增加失业率。又如美国规定汽车司机在驾驶时必须佩带安全带，目的是保护驾驶者安全，但调查发现，尽管发生事故後司机的死亡率降低，但事故发生率却有所增加，这是因为司机使用安全带後降低了驾驶时的注意力。这些现象表明，社会是复杂的，一项公共政策可能引起很多其他方面的反应，从而改变该政策预期效果。3 j9 P& B5 V# W1 I
: M# `6 u) ]. ~8 e6 ^, ] 把入职DC的年龄提升到廿一岁能否达到促使青少年继续学习的作用？这一政策是否会产生ZF没有料到的副作用？面对有可能产生的副作用，ZF是否有配套的跟进措施抑制？ZF在制定或改革一项公共政策时，需作哪些功课？笔者以下尝试回答这些问题。. R' W2 R H% E9 W
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八成高中生继续升学 2 ^, O8 Z \1 Q8 n 7 `6 U% U2 o- o 把入职DC的年龄提升至廿一岁，是基於一个简单的逻辑：澳门青少年受DC高工资的诱惑，无心升读大学。禁止青少年廿一岁前进入DC，就能迫使他们继续升学。事情可能不是如此简单。 ) v' O9 g; V( A# T$ g 8 G5 @4 Y6 V8 k9 k 首先，高中毕业生不愿意升读大学，真的是受DC高工资诱惑吗？澳门教育曁青年局发布的《2007/2008学年澳门高中教育毕业生升学与就业调查简报》称，2007/2008学年澳门高中教育（包括正规教育和回归教育）毕业生人数为6,617人，其中在2008/2009学年继续升学的有5,211人，升学率为78.8%；就业有822人，就业率为12.4%。在选择就业的八百多人中，有五百多人属於回归教育，正规教育毕业生毕业後选择就业的有338人。在这338人中，选择投身的职业，首五个依次为“批发/零售”占13.9%；“文员”占9.8%；“商业服务”占9.5%；“金融/保险/银行”占8.9%；“博彩业”占8%。将近80%的高中毕业生选择继续升学，说明绝大多数人并未受DC高工资诱惑，他们对长远和眼前利益，实际上是有比较清醒的认识。且在选择就业的高中毕业生中，实际选择就职博彩业的只有27人。很明显，这样一组资料，并不支持高中毕业生受高工资诱惑而就职DC的判断。 ) C: E* y* ~( Y. G# X+ Q $ B0 O- G1 X; \$ q: O: c& ?1 L 选择荷官者不足一成0 p n' k. }( ]! b
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澳门青年研究学会○九年十二月所作的“澳门高中毕业生升学与就业意向调查”也支持这一判断。该调查称，95.2%受访学生选择升学；4.8%选择就业。该学会前几年所作的同类型调查显示，在06-07学年中，92%受访毕业生意向是选择升学；约8%选择就业。在04-05学年，选择升学意向的为88%；选择就业的为12%。选择就业的高中生选择到博彩业就职的人并不占多数，特别是在“荷官”这一职业的选择上尤为明显，08/09年度选择这一职业的学生仅占9%。0 N6 P3 i6 }/ g1 E9 X
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该学会的调查还发现，不想读书、学业跟不上，是选择就业的主要原因。在53名选择就业的学生中，因不想读书和学业跟不上的问题而选择就业的有31人，占总回答人数58.4%；因经济问题而选择就业的为13人，占总回答人数24.5%。两个原因加起来，就占回答人数82.9%。& R) w( K- t2 h3 i, N/ R
! Y- o/ r4 v! s 既然不想升学的主因非贪图DC高工资，且实际选择就业的高中毕业生入职DC的人数并不占多数，提升入职DC年龄所能达到的政策效果，可想而知。如高中毕业生因不想读书、学业跟不上而选择就业，那麽无论入职DC的年龄是十八岁还是廿一岁，他们很可能仍会选择就业。在目前较宽松的就业环境下，他们可较轻松地找到其他行业的工作，只是无法就职DC而已。即使ZF把入职DC的年龄提升至廿一岁，恐怕也无法迫使多数选择就业的高中毕业生升读大学。ZF努力的结果，很可能像在空气里打拳头，完全没有着力点。 - {- T3 x; r4 k$ Y7 d' @9 c3 C& V3 s$ b+ S1 S
阻困难家庭改善生活1 _5 E' I0 V+ b% }
6 p% |. d# A* n, L0 C 必须承认，我以上的分析可能有缺陷，因只是从高中毕业生的人数推断入职DC的人数。可能有部分十八到廿一岁之间的DC职工是从其他行业转工而来，这部分人有多少，因缺乏相关资料，不得而知。且以上所引资料的可靠性，也需要进一步检验。7 C% F& v$ C# q' v' }$ V% r: |' _: H
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但问题在於，如ZF有可靠资料显示，十八到廿一岁的青年在DC就职者，是个较庞大的群体，则提升入职DC的年龄至廿一岁可能会产生更大问题。 % t" z7 A, \0 o, {6 h3 d# [ E! A. K5 V+ q' R- T0 L
第一，本澳学生到十八岁已完成中学学业，如果没有能力升读大学，也没有机会就业（假设博彩业是这部分人的主要就业场所，因收入明显高於其他行业，把入职DC年龄提升，必然导致一部分人无法就业，或因其他行业工资较低而选择不就业），则他们只有在社会上游荡。在这样一个热血沸腾的年龄，想想看，他们将对澳门治安造成甚麽样的後果？ 9 i" A! ~9 s7 e7 e 7 Z! \2 M) K6 f' |6 U, v9 v! E 第二，有些高中毕业生因家庭困难无法升读大学，把入职DC年龄提升，可能阻碍他们改善生活环境的机会。受影响的不只高中毕业生本身，还包括他们的家庭。入职年龄为十八岁情况下，高中学生毕业後即有机会进入收入高的行业工作，对家庭是一个支援。如果把入职年龄提升至廿一岁，则显然不利於低收入家庭改善生活。 F/ _- X) q$ [6 Z$ M5 q ! m' G0 e6 v) ^ 第三，有些低收入家庭出身的学生，可能选择先工作，积累一定资金和经验後再进修深造。如果执行“廿一岁政策”，则很可能减少这部分青年实现梦想的机会。 6 M5 G! o; z9 M9 }* r8 n6 }( a' K2 F8 q , R# `' ]' f) } 疏导引导解决副作用+ y% O: B6 _0 o* o! u9 A8 K7 l
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这样看来，提升入职DC年龄并非一个可简单对待的政策，建议ZF谨慎抉择。首先，ZF必须将决策建立在科学分析的基础上：十八到廿一岁就职DC的职工数量有多少？未来有多少高中毕业生或未满廿一岁的辍学生可能在DC就职？青少年选择就职DC究竟是出於甚麽考虑？实行廿一岁入职DC的政策後，多少人可能选择升读大学、多少人仍会选择就业？廿一岁入职DC的政策将如何影响低收入家庭？对这些问题作出回答，恐怕需要ZF做许多基础性工作。但只有做好这些基础性工作，ZF的决策才不至於出大的纰漏。 # {2 s3 C! h6 P8 X - ? j% D0 ^' ?( g2 k; O 其次，对於十八到廿一岁间既无法就业又无法升学的人，ZF应当制订配套的跟进措施，防止这些人流落街头，成为社会治安的隐患。9 `8 h+ w1 T9 n) G6 V+ n% K9 e
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再者，如ZF最後决定采取“堵”的办法，实行“廿一岁政策”，也应在“疏导”或“引导”上下些工夫。相对於“堵”而言，“疏导”或“引导”对鼓励青少年升读大学可能更有效。如提高助学金数额，解除低收入家庭後顾之忧；改革贷学金还款方式，若学生顺利完成大学，ZF可免除或减轻还贷义务；提供大学预科教育，或提供针对性较强的职业教育等。不过这些疏导办法牵扯到不同的ZF范畴，非经济财政司一司可解决，需要相关部门如教育曁青年局、高教办等的协作与支持。 ! n8 @9 g( n' _0 | 6 W3 w3 T. K* |; v+ w) d1 X6 U* T4 A 特殊问题作特殊规定 0 ?- G& M7 u. p! l6 D$ Y 0 ?# J( t5 l5 h* B' Z$ C6 D 曹女士在“十八岁与廿一岁”一文中提及，澳门以往所有的法律都把澳门居民成年的法定年龄规定为十八岁，如单把入职DC的年龄规定为廿一岁，则有违法律原则。笔者认为，在制定一项法律时，考虑其他法律的规定，以避免可能出现的冲突，完全有必要。但有时候为应对特殊的问题，对某些事项作特殊规定，是可以允许的，也是正常的，在立法中经常可以发现这种情况。即使在同一部法律中，也常可发现原则性规定与特殊性规定并存；且无论立法规定得多麽整齐划一，在执法时，也要考虑具体情况。所以，笔者倾向认为，不能仅仅以与以往法律规定不同，就认定“廿一岁政策”违反法律原则。& L& |5 `2 Z5 s3 X# l' S
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无论如何，这一政策的初衷是保护青少年，只要不过份侵犯居民劳动权利，就应当是合乎法律原则。ZF如着意推行这一原则，应当做好各项基础工作，把法案提交立法会，由立法会最後决定“廿一岁政策”应否当成为新的法律，只要立法会以合乎法律的程式通过，就可成为有效的法律，就不存在违背法治原则的问题。但鉴於本文论述的理由，ZF在推行“廿一岁政策”时，应审慎对待，立法会的议员也应当对这一政策进行充分的辩论。毕竟，“廿一岁政策”一旦成为法律，再废除就不容易了。 5 t3 i) n2 M Y+ }$ k, t" v% ~) h; x; m# U+ a
[/td][/tr] 6 s. A8 y; { A; w[/table]作者: 2181477 时间: 2010-12-14 10:40
晕，吹牛的吧